都市圈觀察 | 四張圖告訴你日本都市再生模式什么樣

2019-07-13 18:39

前言

為解決城市發展過程中產生的資源、環境、生態、基礎設施等方面問題,2017年3月住房和城鄉建設部發布《住房城鄉建設部關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》明確要求全面推進“生態修復、城市修補”治理城市病問題,推動城市轉變發展方式,改善人居環境,打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市。通過對日本東京都市再生項目的實地調研和專家訪談,窺探其都市再生的發展背景、主要經驗和典型運作模式,希望他山之石能為我國的“城市雙修”帶來些許啟示。

圖:日本都市再生代表——東京六本木新城

背景與目標

日本工業和經濟的高速發展始于1954年,城市化建設隨之快速展開,但是城市擴張逐漸超出規劃控制,空間無序化、景觀雜亂化問題日益深化。1973年全球爆發第一次石油危機,日本經濟陷入混亂,隨之結束了為期19年快速經濟成長期,此后城市發展進一步減緩。1991年日本經濟泡沫破裂,導致經濟大幅倒退并持續萎靡不振,地價下滑得不到改善,城市還面臨抗災脆弱性、國土利用不均、慢性交通堵塞、少子高齡化等諸多問題。為應對城市負面遺產增多、自然災害應對能力弱、城市活力下降等城市病問題,提高國民生活品質、增強經濟活力,日本于2002年正式制定頒布《都市再生特別措施法》,實施了放寬城市規劃限制、國家支援基礎設施建設、為企業提供經濟支援等一系列政策。

圖:筑波新城雜草叢生的核心街道隔離帶

(圖片來源:華夏幸福產業研究院)

日本都市再生堅持“效率重視”和“民間重視”理念,確立了五點目標。一是減少“20世紀負面遺產”,對抗震能力差地區、慢行交通堵塞等問題進行針對性解決;二是創造“21世紀新型都市”,即建設具有國際競爭力且安全美麗宜居的城市,構建可持續發展型和自然友好型社會等;三是控制城市擴張,向集約型城市轉換;四是正確評價城市資產價值,科學合理規劃未來發展;五是完善城市承載先進產業活動和人民生活的功能。

圖:日本城市更新之路

(圖片來源;by Danis Lou on Unsplash)

隨著日本都市再生的深入推進,都市再生相關制度不斷完善。出臺一系列政策制度,如下表所示:

表:日本都市再生政策制度

(資料來源:華夏幸福產業研究院調研整理)

發展經驗

日本東京都市再生項目不僅限于東京老舊核心城區改造,也涵蓋了東京都市圈一些新城的再生。經過調研和訪談,筆者認為可將日本東京都市再生的主要經驗概括為以下四點。

圖:日本都市再生治理結構

(資料來源:孔明亮等,國外風景園林)

一是高規格的治理架構。在內閣設立都市再生本部及專屬事務局,并由首相擔任本部長,即最高指揮,同時由內閣官房長官、地方再生擔當大臣、國土交通大臣擔任副部長,上述以外的國務大臣擔任部員。以都市再生本部為主導制定基本方針和政策法規,在全日本范圍內展開工作,由內閣會議決定都市再生的基本方針、相關規定、審核制度及經濟資助、稅收優惠等內容。截至2017年8月,共確定了都市再生緊急整備地區(53個)、特定都市再生緊急整備地區(13個)、都市再生特別地區(81個)、民間都市再生項目(106項)。

圖:緊急地區的設立流程

(資料來源:孔明亮等,國外風景園林)

二是政府主導,多方參與。在政府主導、管理和監督下,企業、團體、個人等民間力量為主體進行都市再生開發。為促進民間力量的充分發揮,獲得國土交通大臣認證的民間都市再生項目,可獲一定額度稅收減免和融資支持。同時,為提升國際競爭力,19個地區成立了官民聯合運營的都市再生緊急整備協議會,獲得建設公共公益設施的相關預算援助。從草案階段起即征求專家意見,通過聽證會決議。

圖:特別地區的設立流程

(資料來源:孔明亮等,國外風景園林)

三是更加靈活的確立特別再生地區。都市再生特別地區是對都市再生有貢獻意義,需要通過特殊用途、容積率等控制政策實現合理高效的土地利用區域。特定區域必須在緊急地區中設立。審核評定由所屬城市政府審核設立,與緊急地區不同的是它是由再生本部審查。流程由各行政單位自主規定,以民間組織、企業、所屬地區行政機關為主體,包含事前溝通、草案提出、審議討論、規劃案制定、公眾查閱、審議會附議、結果公示等步驟。特別地區的設立相比緊急地區更為靈活,且民間力量的主導性更加突出。企業、公共團體、居民組成的地區協議組織,在開發方案、城市規劃方案的提出與確立過程中起到關鍵作用。

圖:都市再生開發模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

四是提升容積率,多模式再開發。針對城市用地再開發類別中的細碎建筑群整合、木質建筑群鋼筋混凝土化整合改建及公園、廣場、街道等公共設施的整頓維護,可用產權變更方式和用地收購方式進行開發。具體開發模式主要包括四類:

四張圖告訴你日本都市再生模式什么樣

圖片一:確定再次開發區域計劃模式

通過對成規模的低利用率或者未進行使用的土地(工業場地、鐵道車輛操作場、港口設施原址等)用途進行轉換,規劃“整合一體式的綜合公共設施的建筑物”,從而實現土地的有效利用和城市功能增強。

圖:確定再次開發區域計劃模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

圖片二:特定街區模式

特定街區是指用于都市功能再生、維護更好城市空間、由城市規劃觀點出發的城市示范性再生區域。具體指特定街區內的建筑物可在容積率、建筑率(指建筑物所占的地面面積和土地面積的比)、高度限制等方面因地制宜地規劃確定參數的模式。

圖:特定街區模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

圖片三:高利用率地區模式

高利用率地區指為促進碎片化小塊用地的統合、促進防災功能更合理、安全高利用率等而指定的地區。由于墻壁位置限制、建筑物/土地面積比例減小、確保住宅空間等原因,相關地區可允許放寬容積率限制。

圖:高利用率地區模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

圖片四:綜合設計模式

該模式是指通過將建筑用地的共用化、大規模化來促進土地有效合理的使用,同時通過確保公共空間和空地來改善市區環境。對于滿足一定規模土地面積和該土地區域內一定規模的空地面積,對市區環境的整備改善能提供貢獻及能滿足交通、安全、防火、衛生等方面條件的建筑規劃,各特定行政廳可以允許放寬對容積率、絕對高度等限制。

圖:綜合設計模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

典型案例——東京站的復原·再生

圖:東京站的復原·再生歷程

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

空中權置換政策是日本東京站復原再生的關鍵舉措。該政策是一項建筑基準法規定的特例制度,是在對2000年建筑基準法和都市計劃法進行改訂后誕生的政策。該政策靈活使用容積率指標,實現對現存市區土地的有效再利用,超過法定容積率的剩余部分(空中權)可以賣給周邊地區。其空中權由法律規定,為民間不動產交易時使用的概念,此處特指的是東京站上空的權利。具體來看,東京站復原資金(共計500億日元)來自于東京站賣出空中權的所得金額,置換出來的6.92容積率分別賣給周邊6棟大廈(如下表所示)。簡單計算的話,0.01的容積率價值7200萬日元,舉例來看,新丸之內大廈原法定容積率為13,只能建30層,但通過購買東京站容積率實際上建了38層。

表:東京站各建筑容積率變化情況

(資料來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

啟示

國內外很多城市都在推進都市再生工作。為緩解城市住房、交通及城市衰敗等問題,自20世紀50年代起,紐約就掀起了大規模以拆除貧民窟、重塑中心城區和再開發的城市更新運動。1961年12月,紐約市政府通過了區劃法(The 1961 Zoning Resolution)的修正案,建立激勵性區劃(Incentive Zoning)制度。深圳是全國最早提出城市更新概念的城市。2009年,在廣東省提出大力推動“三舊”改造的背景下,深圳市政府就已出臺《深圳市城市更新辦法》,并于2012年推出了《深圳市城市更新辦法實施細則》。2015年5月,作為統籌指導城市更新工作的政策文件,《上海市城市更新實施辦法》獲市政府批復,并首次提出“公共要素清單”和“公共要素評估”等新概念。

隨著我國城鎮化率正邁向中高發展水平,各主要城市面臨的都市再生問題日益突出,日本東京都市再生的他山之石經驗或可有一些借鑒之處:

高規格+財稅支持。成立國家高級別領導領銜的高規格城市雙修管理和實施機構。推出較大力度的各級政府財稅支持政策,如覆蓋2/3公共部分的扶持資金、融資和財稅優惠等政策。

圖:日本都市再生總費用分擔方占比

(資料來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

科學化+市場化。采取分階段、漸進式開發模式,避免一哄而上。高起點、創造性地解決住宅再生課題,避免目光短淺,堅持城市更新和生態建設并重。著力激活區域活力,提高企業、團體、個人等共同參與度。

規劃可變更+開發權可轉讓。一方面允許規劃條件變更。在獲得更多開發利益的同時,強制要求配套更好的公共服務設施空間。另一方面可轉讓開發權(Transferable Development Rights)。允許土地開發商向相鄰或不相鄰地塊的開發商購買其未使用的開發權,從而能夠建設出建筑體量超出原有規劃所許可的房屋。如:允許開發商購買公園“上空”的空中權置換。

建筑節能+都市再生體系。結合我國城市現有綠色建筑、節能改造契機,全面升級改造既有住宅,加快立體城市建設。以建立新學科、新知識的高度,注重開發可持續性的建造技術,不斷探索和建立中國特色的城市雙修體系。

參考資料:

[1] 關研二、石黑孝善,“日本東京研修交流資料”,調研資料,2019.05.

[2] 吳一凡、李瑞濤,“東京六本木舊城改造案例分析”,百度文庫,2013.06.

[3] 索健、范悅,“用全球化視角探索大規模既有住宅再生的方法”,建筑學報,2007.12.

[4] 孔明亮、馬嘉、杜春蘭,“日本都市再生制度研究”,國外風景園林,2018.06.

[5] 陳偉、張帆,“日本東京六本木新城建設的啟示與反思”,規劃師,2007.10.